Kamis, 02 Oktober 2014

NEGARA DAN KONSTITUSI (Bagian II)

B. Konstitusi
1.  Konstitusi dan Undang-Undang Dasar
Kata ‘konstitusi yang berarti   pembentukan, berasal dari kata constituer   (Perancis)   yang   berarti   membentuk.   Sedangkan   istilah undang-undang dasar” merupakan terjemahan dari bahasa Belanda grondwet”.  Grond berarti dasar, dan “wet” berarti undang-undang. Jadi Grondwet sama dengan undang-undang dasar. Namun dalam kepustakaan Belanda  dikenal  pula  istilah  constitutie yang  artinya  juga  undang- undang  dasar.  Dalam  kepustakaan  hukum  di    Indonesia  juga  dijumpai istilah “hukum dasar”.   Hukum memiliki pengertian yang lebih luas dibandingkan    dengan  undang-undang.  Kaidah  hukum  bisa  tertulis  dan bisa  tidak  tertulis,  sedangkan  undang-undang   menunjuk  pada  aturan hukum yang tertulis.
Atas     dasar     pemahaman     tersebut,     konstitusi     disamakan pengertiannya dengan hukum dasar, yang berarti sifatnya bisa tertulis dan tidak tertulis. Sedangkan undang-undang dasar adalah hukum dasar yang tertulis atau yang tertuang dalam suatu naskah/dokumen. Dengan demikian undang-undang dasar merupakan bagian dari konstitusi. Sedangkan di samping undang-undang  masih ada bagian lain dari hukum  dasar  yakni yang  sifatnya  tidak  tertulis,  dan  biasa  disebut  dengan  konvensi  atau kebiasaan  ketatanegaraan.  Konvensi  ini  merupakan  aturan-aturan  dasar yang   timbul  dan  terpelihara   dalam   praktek  penyelenggaraan   negara walaupun tidak tertulis.
Berikut ini   pengertian  yang   menggambarkan   perbedaan antara undang-undang dasar dan konstitusi. Bahwa undang-undang   dasar adalah suatu kitab atau dokumen   yang memuat aturan-aturan hukum dan ketentuan-ketentuan  hukum yang  pokok-pokok   atau  dasar-dasar  yang sifatnya  tertulis,  yang  menggambarkan   tentang  sistem  ketatanegaraan suatu  negara.      Sedangkan  konstitusi    adalah    dokumen yang  memuat aturan-aturan hukum dan ketentuan-ketentuan  hukum  yang pokok-pokok atau dasar-dasar, yang sifatnya tertulis maupun tidak tertulis, yang menggambarkan  tentang sistem ketatanegaraan suatu negara.   (Soehino, 1985:182).
Menurut James Bryce, konstitusi adalah suatu kerangka masyarakat politik  (negara)  yang  diorganisir  dengan  dan  melalui  hukum.  (Stong, 2008:15).  Dengan  demikian  konstitusi  merupakan  kerangka  kehidupan negara yang diatur dengan ketentuan hukum.
Pendapat lainnya menyatakan bahwa konstitusi memiliki 2   (dua) pengertian,  yaitu     pengertian  yang  luas  dan  pengertian  yang  sempit. Namun  hampir  semua  negara  di dunia   memberi   arti konstitusi dalam pengertian  yang  sempit,  kecuali di Inggris.  (Martosoewignjo,  1981:62). Dalam  pengertian   yang  sempit     konstitusi     hanya     mengacu   pada ketentuan-ketentuan    dasar yang tertuang   dalam dokumen tertulis  yaitu undang-undang   dasar,   sehingga      muncul   sebutan   seperti,   Konstitusi Amerika Serikat,  Konstitusi  Perancis, Konstitusi Swiss, dan sebagainya. Sedangkan   dalam   pengertian   yang   luas,   konstitusi   juga   mencakup kebiasaan ketatanegaraan sebagai suatu kaidah yang sifatnya  tidak tertulis. Jadi  ketika     istilah       konstitusi     disamakan  pengertiannya  dengan undang-undang dasar”, istilah    tersebut  hendaknya  dipahami  dalam pengertian  yang sempit.

2. Unsur-unsur yang Terdapat dalam  Konstitusi
Undang-undang   dasar  atau     konstitusi     negara     tidak  hanya berfungsi     membatasi     kekuasaan     pemerintah,     akan     tetapi     juga menggambarkan struktur   pemerintahan suatu negara. Menurut   Savornin Lohman  ada 3 (tiga) unsur yang terdapat dalam  konstitusi  yaitu:
a. Konstitusi   dipandang sebagai   perwujudan perjanjian masyarakat (kontrak sosial), sehingga menurut pengertian ini, konstitusi- konstitusi   yang   ada   merupakan   hasil   atau   konklusi       dari persepakatan masyarakat untuk membina negara dan pemerintahan yang akan mengatur  mereka.
b. Konstitusi sebagai piagam  yang menjamin hak-hak asasi manusia, berarti perlindungan dan jaminan  atas hak-hak manusia dan warga negara   yang sekaligus penentuan  batas-batas  hak dan kewajiban baik warganya maupun alat-alat pemerintahannya.
c.  Konstitusi sebagai forma regimenis, yaitu kerangka bangunan pemerintahan.  (Lubis, 1982:48)
Pendapat lain dikemukakan oleh Sri Sumantri, yang menyatakan bahwa materi muatan konstitusi dapat dikelompokkan menjadi tiga, yaitu:
a.   Pengaturan tentang perlindungan hak asasi manusia dan warga negara,
b.   Pengaturan tentang susunan ketatanegaraan suatu negara yang mendasar,
c.   Pembatasan dan pembagian tugas-tugas ketatanegaraan yang juga mendasar. (Chaidir, 2007:38).

Menurut  CF. Strong,  konstitusi memuat hal-hal sebagai berikut:
a.   Cara pengaturan berbagai jenis institusi;
b.   Jenis kekuasaan yang diberikan kepada institusi-institusi tersebut;
c.   Dengan cara bagaimana kekuasaan tersebut dilaksanakan. (Stong, 2008:16).
Dari beberapa pendapat sebagaimana di atas, dapat dekemukakan bahwa   unsur-unsur   yang   terdapat   dalam   konstitusi   modern   meliputi ketentuan tentang:
a.   Struktur  organisasi  negara  dengan  lembaga-lembaga   negara  di dalamnya;
b.   Tugas/wewenang  masing-masing  lembaga  negara  dan  hubungan tatakerja antara satu lembaga dengan lembaga lainnya;
c.   Jaminan  hak asasi manusia dan warga negara.

3. Perubahan Konstitusi
Betapapun   sempurnanya   sebuah   konst itusi,   pada   suatu   saat konstitusi   itu  bisa  ketinggalan  jaman  atau  tidak  sesuai  lagi  dengan dinamika dan perkembangan masyarakat. Karena itulah perubahan atau amandemen konstitusi merupakan sesuatu hal yang wajar dan tidak perlu dianggap sebagai sesuatu yang istimewa. Yang penting bahwa perubahan itu didasarkan pada kepentingan negara dan bangsa dalam arti yang sebenarnya,   dan  bukan  hanya  karena  kepentingan  politik  sesaat  dari golongan atau kelompok tertentu.
Secara   teoritik   perubahan   undang-undang   dasar   dapat   terjadi melalui berbagai cara.    CF. Strong  menyebutkan  4 (empat) macam cara perubahan terhadap undang-undang dasar, yaitu:
a.   oleh  kekuasaan  legislatif  tetapi  dengan  pembatasan-pembatasan tertentu,
b.   oleh rakyat melalui referendum,
c.   oleh sejumlah negara bagian- khususnya untuk negara serikat,
d.   dengan  kebiasaan ketatanegaraan, atau oleh suatu lembaga negara yang khusus    dibentuk untuk keperluan perubahan.
Sedangkan    KC.   Wheare (2010) mengemukakan    bahwa perubahan konstitusi dapat terjadi dengan berbagai cara, yaitu:
a.   perubahan resmi,
b.   penafsiran hakim,
c.   kebiasaan ketatanegaraan/konvensi.
Tentang perubahan terhadap UUD 1945, sesuai pasal 37 ketentuan tentang perubahan itu adalah sebagai berikut:
a.  Usul perubahan pasal-pasal dalam Undang-Undang Dasar dapat diagendakan   dalam   sidang   Majelis   Permusyawaratan   Rakyat apabila diajukan oleh sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.
b.   Setiap usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar diajukan secara tertulis dan ditunjukkan dengan jelas bagian yang diusulkan untuk diubah beserta alasannya.
c.   Untuk   mengubah   pasal-pasal   Undang-Undang   Dasar,   sidang Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  dihadiri  oleh  sekurang- kurangnya   2/3  dari  jumlah  anggota   Majelis   Permusyawaratan Rakyat.
d.   Putusan   untuk   mengubah   pasal-pasal   Undang-Undang   Dasar dilakukan   dengan   persetujuan   sekurang-kurangnya    limapuluh persen ditambah satu anggota dari seluruh anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.
e.   Khusus  mengenai  bentuk  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.
Sejak memasuki era reformasi   muncul arus pemikiran tentang keberadaan UUD 1945,  yang sangat berbeda dengan pemikiran yang ada sebelumnya.  Secara  garis  besar  arus  pemikiran  tersebut  dapat dikemukakan antara lain sebagai berikut:
Pertama,   bahwa   UUD 1945   mengandung rumusan pasal   yang membuka peluang timbulnya penafsiran ganda.
Kedua,   bahwa   UUD 1945  membawakan  sifat  executive heavy, yakni memberikan kekuasaan yang terlalu besar kepada Presiden sebagai pemegang  kekuasaan  eksekutif,  sehingga    kekuasaan  yang  lain    yaitu legislative dan yudikatif   seakan-akan tersubordinasi oleh kekuasaan eksekutif.
Ketiga,  sistem pemerintahan menurut UUD 1945 yang tidak tegas di antara sistem pemerintahan presidensiil dan sistem pemerintahan parlementer, sehingga ada yang menyebutnya sebagai sistem quasi presidensiil.
Keempat,   perlunya memberikan kekuasaan yang luas kepada pemerintah   daerah   untuk   mengatur    dan   menyelenggarakan    rumah tangganya sendiri, agar daerah dapat mengembangkan diri sesuai dengan potensinya masing-masing.
Kelima, rumusan  pasal-pasal tentang hak asasi manusia yang ada dalam UUD 1945  dirasa kurang memadai lagi  untuk mewadahi tuntutan perlindungan terhadap hak asasi manusia dan warga negara  seiring dengan perkembangan  global.
Arus   pemikian   sebagaimana   dikemukakan   di   atas   kemudian mewarnai   perubahan     (amandemen)   terhadap   UUD   1945.     Dengan demikian amandemen terhadap UUD 1945 pada prinsipnya mengarah pada perubahan  untuk  menjawab  persoalan-persoalan  sebagaimana dikemukakan di atas.
Dengan adanya    ketentuan pasal    UUD 1945    yang dapat menimbulkan penafsiran ganda,   telah dilakukan amandemen dengan menetapkan  rumusan baru yang lebih jelas dan eksplisit.   Misalnya masa jabatan  presiden,   sebelum amandemen dinyatakan bahwa Presiden dan Wakil  Presiden  memegang  jabatan  selama  lima  tahun  dan  sesudahnya dapat dipilih kembali. Dalam ketentuan tidak menyebutkan secara tegas dipilih   kembali   untuk   berapa   kali  masa   jabatan.   Dengan   demikian dimaknai bahwa   seseorang dapat dipilih menjadi Presiden atau Wakil Presiden   untuk   beberapa   kali   masa   jabatan   tanpa   batas.      Dalam amandemen UUD 1945 dirumuskan secara tegas bahwa   presiden hanya dapat dipilih kembali untuk satu  kali masa  jabatan,  yang berarti bahwa orang   yang   sama   akan   dapat   memegang   jabatan   sebagai   presiden maksimal  dua kali masa jabatan.
Terkait dengan   sifat executive heavy yang dibawakan oleh UUD 1945,    pada amandemen pertama telah dilakukan perubahan dan penambahan   atas pasal   5 (1), pasal 7, pasal 9,   pasal 13 (2), pasal 14, pasal  15,  pasal  17  (2)  (3),  pasal  20,  dan  pasal  21,  yang  pada  intinya mengatur pembatasan jabatan presiden, mengubah kewenangan legislative yang   semula   di   tangan   presiden   menjadi   kewenangan   DPR,   serta menambah beberapa substansi yang membatasi kewenangan prseiden. (Hidayat,  2002:1).   Kewenangan-kewenangan  tertentu  yang sebelumnya dapat   dilakukan   sendiri   oleh   presiden,   setelah   amandemen      harus dilakukan dengan   memperhatikan pertimbangan dari lembaga  yang lain, seperti mengangkat duta dan konsul harus dengan pertimbangan DPR, memberi grasi dan rehabilitasi  dengan pertimbangan  Mahkamah Agung, dan memberikan  amnesti serta abolisi harus dengan pertimbangan  DPR. Hal itu jelas merupakan pengurangan terhadap kekwenangan presiden.
Berkaitan dengan  ketentuan sistem pemerintahan yang tidak tegas antara presidential dan parlementer, melalui amandemen UUD 1945 ditegaskan  system  pemerintahan  presidential  dengan     munculnya ketentuan  bahwa  presiden dipilih secara langsung oleh rakyat.  (pasal 6A (1)). Dengan pemilihan secara langsung oleh rakyat, kosekuensinya bahwa presiden   tidak lagi bertanggungjawab  kepada MPR.   MPR hanya dapat memberhentikan presiden di tengah masa jabatannya setelah adanya keputusan      melanggar   hukum   yang      dikeluarkan   oleh   Mahkamah Konstitusi,  yakni berupa pengkhianatan  terhadap  negara, korupsi, penyuapan,  tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau pendapat  bahwa  Presiden dan/atau  Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat  menduduki  jabatannya.    Presiden  juga    tidak  bertanggungjawab kepada DPR  baik   langsung maupun tidak langsung, sehingga   Presiden dan DPR  tidak dapat saling menjatuhkan.  Semua itu  merupakan indikasi sistem pemerintahan presidential.
Menyangkut   perlunya   kesempatan  yang lebih luas bagi daerah untuk mengatur urusan daerahnya sendiri telah dilakukan amandemen terhadap pasal 18 UUD 1945  dengan menambahkan beberapa ayat serta menambahkan pasal  18 A dan pasal 18 B.  Dengan amandemen tersebut pemerintah daerah diberi kesempatan untuk nenjalankan   otonomi seluas- luasnya, adanya penghargaan dari pemerintah pusat atas keragaman daerah dan   kekhususan   yang   terdapat   pada   daerah-daerah      tertentu,   serta pembagian kekuangan yang lebih adil antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Sedangkan    yang  berkait    dengan  masalah  hak  asasi    manusia sangat jelas tampak bahwa   amandemen terhadap UUD 1945   telah memasukkan   cukup banyak rumusan-rumusan   baru   tentang   hak asasi manusia dan warga negara   dengan   menambahkan  pasal   28 A sampai dengan pasal 28J.
Selanjutnya     perubahan  terhadap  UUD     dapat     ditelaah  dari beberapa  segi yaitu       menyangkut  sistem  perubahan dan prosedur/mekanisme  perubahannya,    bentuk hukum perubahannya,  serta substansi materi yang diubah. (Hidayat, 2002: 4).
Tentang  sistem  perubahan  dan  prosedur  perubahannya, amandemen  terhadap  UUD  1945  menggunakan  landasan  sistem    dan prosedur   yang  ditentukan      pasal  37   UUD   1945.   Mengenai   bentuk hukumnya,  secara  teoritis  dan praktek  ketatanegaraan    dikenal   adanya pola perubahan yang secara langsung dituangkan dalam   teks UUD yang lama dengan melakukan perubahan terhadap naskah aslinya (model Eropa Kontinental). Di samping itu ada pola addendum dimana   substansi perubahannya  dituangkan dalam suatu naskah yang terpisah dari naskah aslinya,  sedangkan  naskah  asli     itu  sendiri  dibiarkan     tetap  dengan rumusan aslinya (model   Amerika Serikat).     Dilihat   dari aspek itu amandemen    terhadap  UUD  1945    dapat  dikatakan  mengikuti  model Amerika Serikat.

C.   Peranan Konstitusi dalam  Kehidupan Bernegara
Secara umum dapat dikatakan bahwa konstitusi disusun sebagai pedoman   dasar   dalam   penyelenggaraan   kehidupan   negara   agar   negara berjalan tertib, teratur, dan tidak terjadi tindakan yang sewenang-wenang dari pemerintah terhadap rakyatnya. Untuk itu maka dalam konstitusi ditentukan kerangka bangunan suatu negara, kewenangan pemerintah sebagai pihak yang berkuasa,  serta hak-hak asasi warga negara.
Menurut  CF.  Strong  (2008:16),  tujuan konstitusi  adalah  membatasi tindakan sewenang-wenang pemerintah, menjamin hak-hak rakyat yang diperintah, dan menetapkan pelaksanaan kekuasaan yang berdaulat. Dengan konstitusi tindakan pemerintah yang sewenang-wenang dapat dicegah karena kekuasaan  yang dimiliki oleh pemerintah  telah ditentukan  dalam konstitusi dan pemerintah tidak dapat melakukan tindakan semaunya di luar apa yang telah ditentukan dalam konstitusi tersebut. Di pihak lain, hak-hak rakyat yang diperintah  mendapatkan  perlindungan  dengan  dituangkannya  jaminan  hak asasi dalam pasal-pasal konstitusi.
Sedangkan menurut Lord Bryce, motif yang mendasari pembentukan konstitusi adalah sebagai berikut (Chaidir, 2007:30):
a.   The desire of the citizens to secure their own rights when threatened, and to restrain the action of the ruler;
b.   The desire on the part either of the ruled, or of the ruler wishing to please  his people,  to set out  of the form of the existing  system  in government, hither to in an indenifite form, in positive terms in order that in future there shall be no possibility of arbitrary action.
c.   The desire of those creating a new political community to secure the method of government in a form which shall have permanence and be comprehensible to the subjects.
d. The desire to secure effective joint action by hither to separate communities, which at the same time wish to retain certain rights and interest to themselves separately.
Atas dasar pendapat di atas dapatlah dinyatakan bahwa peranan konstitusi  bagi   kehidupan  negara  adalah untuk memberikan  landasan dan pedoman  dasar  bagi  penyelenggaraan  ketatanegaraan  suatu  negara, membatasi tindakan pemerintah agar tidak bertindak sewenang-wenang,  dan memberikan jaminan atas hak asasi bagi warga negara.